政采实操32问（三）

14.目前工程项目招投标前期工作比较规范，有可行性论证、立项程序等程序，而对于大型设备采购、大额复杂项目等，财政部门在批复采购预算时，往往按经费保障情况审批，是否需要设置可行性研究和立项程序？如果没有，如何保证采购项目预算的科学合理？

    答：为提高预算编制质量和预算管理水平，财政部正在推行预算评审。我们上海市财政局下属就有一个预算评审中心，专门负责对专项预算进行前置评审。虽然目前还没有做到预算评审全覆盖，但对比较大额的专项预算都要预先进行评审，然后财政支出处室根据评审结果批复预算。不知道其他地方这项工作推行得怎么样？工程项目因投资额度大，更需要加强监管，所以它们起步更早些。政府采购除了前置的项目预算评审外，财政部还在推行后期的政府采购项目绩效评价。随着前置预算评审和后期绩效评价的落实，采购项目预算的科学合理性将会更有保证。

15.某服务类公开招标项目评审过程中因故只剩两家有效投标人，按招标文件约定和规定批准程序，变更为竞争性磋商方式。在磋商报价时，这两家单位报价均超过了投标报价。通过谈话笔录，其中一家承认与另一家协商报价，而另一家矢口否认。处理投诉时，财政部门可否认定这两家串标？

答：认定串通投标需要确凿证据。开标后，投标报价是公开的，供应商在知道只有两家参加、竞争不足的情况下，磋商报价高于招标报价是能够自圆其说的。虽然可能协商报价，但没有证据很难处罚。除非两家都承认是协商报价，或者已承认的那一家提供协商报价的人证、物证等，才可以认定为串标。不然的话，拒不承认的那一家可以说另一家是诬陷。

16.对于增量PPP工程项目，如果需要通过招标确定合作方，同时要求该合作方也是本项目的工程施工单位，请问招标时，是否必须先完成施工图设计才能招标？在未确定合作方的情况下先完成施工图设计，是否合理？最佳招标方案怎样？

答：必须先完成施工图设计才能招标，法规对此没有强制规定。以前我们做工程施工招标，基本是做完初步设计，有工程量清单就可以施工招标了。施工图设计、特别是大型项目的施工图设计一般不会那么快，在工程招标前就能全部完成。如果是小型项目，或业主对建设周期不是很在意，先出施工图再招标当然也可以，这样对业主和施工承包商来说，中标后工程施工过程中的变动风险就更小了。

PPP工程项目在未确定社会资本合作方的情况下先完成施工图设计，法规对此没有禁止，但我个人认为这种做法可能会对社会资本构成一定的限制。因为现在PPP实践中的社会资本合作者大多是工程设计或施工企业，如果工程施工图设计都已经完成了，那么这些设计或施工企业在做PPP项目合作方案的时候，可供其发挥的空间就比较小了，社会资本合作方的优势难免受到限制。

17.管理部门将招标限额从80万元上调到200万元，但很多采购人购买几十万元的通用类货物（如计算机、打印机、空调等）还是要求采用公开招标，且坚持选用综合评分法评标。《政府采购法实施条例》规定：“政府采购招标评标方法分为最低评标价法和综合评分法。…技术、服务等标准统一的货物和服务项目，应当采用最低评标价法。”请问，采购人的要求是否违反法规规定？通用类货物是否都应采用最低评标价法？采购人一边抱怨采购时间长，一边又喜欢选用公开招标方式，作为集采机构，应如何处理？实际操作中有什么好的建议和意见？

答：首先，未达到公开招标数额标准的项目，采购人要求采用公开招标方式采购，这种做法从法律上来说是允许的。上海市的公开招标数额标准也是200万元，但现在很多几十万元的服务项目我们也在用公开招标，大家都希望采用综合评分法。通用类货物和服务，按照《政府采购法实施条例》规定应当采用最低评标价法，不过，“技术、服务等标准统一”毕竟仍较为模糊。不仅是社会代理机构，我们采购中心也是服务性机构，如果多数人尤其是我们的主要服务对象采购人都对我们的工作不满意，那我们的工作再怎么说也是不成功的。所以对于采购人的需求，只要没有踩到法律红线，一般我们都会尊重并按需求采购。我们可能会多付出一些采购成本、延长一些采购周期、降低一些采购效率，但采购人对此都能接受。

18.PPP项目因投融资一般都超过18号令规定的300万元金额，若采用公开招标方式，资格预审小组成员人数必须为7人及以上吗？

答：关于PPP项目采购，财政部出台过几个文件，一个是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），还有《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），以及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），这三个规范性文件对此都有表述。PPP项目的评审小组（负责资格预审和采购评审）成员为5人以上单数，其中专家人数不得少于三分之二。PPP项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购方式开展采购，按照政府采购法律法规及有关规定执行。所以，PPP项目采用公开招标方式的，应当执行财政部第18号令的规定。现行18号令规定，300万元以上、技术复杂的公开招标项目评标委员会中专家人数应为5人以上，所以评审小组成员人数必须是7人以上单数，7人也是没有问题的。

19.PPP投标保证金按预算金额计算，请问是按投资预算金额计算，还是按投融资预算金额的占比计算？履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，请问初始投资总额是指实施方案总的投资和融资吗？

答：参考上一个问题所说的财政部PPP相关文件，其中有规定，参加政府采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%。我个人理解，项目预算金额是不包括融资金额在内的，应该指政府投入的预算金额。因为在PPP项目的采购阶段，社会资本参加采购活动后又随意退出或者放弃合作，这种风险是可控的、可承受的，没有必要靠收取高额的采购保证金来给予保障。但是，在PPP项目的实施阶段，如果社会资本不能诚信履约，由于PPP项目多是基础设施或公共服务项目，这个风险是比较大的，有必要通过较高的履约保证金来制约社会资本合作者，防范风险。因此，我认为，初始投资总额不只是政府投入的那部分资金，而是项目总投资额。

为什么叫“初始投资总额”呢？因为工程建设项目在招标阶段，这个投资总额只是根据设计方案、根据社会资本合作者的投标报价来确定的。项目结束后经过工程结算、审价，才能知道项目的实际造价。一般项目的最终实际投资额与初始投资总额都有一定差异，但由于在招标采购阶段不知道最终的实际投资额，所以只能按照初始投资总额来定。另外，PPP项目类型很多，有些PPP项目并没有投融资，如交由社会资本合作者负责运营、由使用者付费的项目，是没有初始投资总额的，那就按资产评估值来收取。如，一条高速公路评估价值为10亿元，那么就按10亿元的10%收取履约保证金，而不是按财政投入来计算。这只是我个人的理解。